หมายเหตุ: เมื่อวันที่ 11 ธันวาคม 2555 กลุ่ม International Crisis Group (ICG) ได้เผยแพร่รายงานฉบับใหม่ที่เกี่ยวข้องกับสถานการณ์ความขัดแย้งใจชายแดนภาคใต้ของประเทศไทย (Thailand: The Evolving Conflict in the South) ท่านสามารถดาวน์โหลดรายงานฉบับเต็มได้ ที่นี่ ส่วนข้อความข้างล่างนี้เป็นบทคัดย่อและข้อเสนอแนะ ซึ่งมุ่งเน้นเสนอต่อ 3 กลุ่ม ได้แก่ รัฐบาลไทย ขบวนการแบ่งแยกดินแดน และองค์กรภาคประชาสังคม
ประเทศไทย: วิวัฒนาการของความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนภาคใต้
บทคัดย่อและข้อเสนอแนะ
เหตุการณ์รุนแรงจากการต่อสู้ของขบวนการแบ่งแยกดินแดนในจังหวัดชายแดนภาคใต้ซึ่งมีประชากรส่วนใหญ่เป็นชาวมลายูมุสลิมเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องมาเป็นเวลาหนึ่งทศวรรษแล้ว เริ่มเห็นได้ชัดว่าผู้ก่อความไม่สงบมีศักยภาพเหนือกว่ามาตรการตอบโต้ของฝ่ายรัฐที่ยังคงย่าอยู่กับที่เพราะยึดติดกับวิธีคิดแบบเดิมๆ และต้องเผชิญปัญหาความขัดแย้งทางการเมือง ในขณะที่รัฐบาลไทยยึดหลักความอดทนอดกลั้นในการรับมือกับปัญหาภาคใต้ ผู้ก่อความไม่สงบก็ปฏิบัติการโจมตีด้วยรูปแบบที่ซับซ้อนและรุนแรงกว่าเดิม ทำให้จานวนผู้เสียชีวิตเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ จนทำให้เหตุการณ์ความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ของไทยกลายเป็นความขัดแย้งภายในประเทศที่รุนแรงที่สุดในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ รัฐบาลทุกชุดต่างก็พยายามหามาตรการเพื่อยุติปัญหาภาคใต้ แต่มาตรการเหล่านั้นก็ล้วนติดอยู่ในวังวนของวิธีคิดอันล้าสมัยของฝ่ายรัฐ การช่วงชิงอำนาจในระบบราชการ และการต่อสู้ในเวทีการเมืองระดับชาติ ในปี 2555 สภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ได้ประกาศใช้นโยบายการบริหารและพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ฉบับใหม่ซึ่งนับเป็นครั้งแรกที่มีการยอมรับว่าเงื่อนไขทางการเมืองเป็นสาเหตุหนึ่งของความขัดแย้ง พร้อมทั้งกำหนดให้การกระจายอำนาจและการพูดคุยกับผู้ก่อความไม่สงบเป็นแนวทางหนึ่งในการแก้ปัญหา แต่การที่จะบรรลุผลตามนโยบายนี้ได้ รัฐบาลจะต้องทำให้ปัญหาภาคใต้ปลอดจากการเมือง ดึงภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วม สร้างฉันทามติเรื่องการกระจายอำนาจ และเร่งรัดความพยายามในการเจรจากับฝ่ายผู้ก่อความไม่สงบ ทั้งการเจรจาและการกระจายอำนาจนั้นอาจเป็นสิ่งที่ทำได้ยากแต่รัฐบาลก็จาเป็นต้องทำ และหากปล่อยให้สถานการณ์ลากยาวต่อไปก็ยิ่งจะทำได้ยากขึ้น
ปัญหาความรุนแรงในภาคใต้ถูกบดบังด้วยความขัดแย้งระหว่างฝ่ายผู้สนับสนุนอดีตนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตรซึ่งถูกขับออกจากอำนาจด้วยการรัฐประหารเมื่อปี 2549 กับฝ่ายผู้ต่อต้านของเขาซึ่งมีอยู่ทั้งในกองทัพ ฝ่ายข้าราชการประจาและในวัง แต่จังหวัดชายแดนภาคใต้ก็ยังคงเป็นสมรภูมิของการช่วงชิงอำนาจทางการเมือง ฝ่ายข้าราชการพลเรือนทั้งที่อยู่ในพื้นที่และในส่วนกลางถูกจากัดบทบาทลงเพราะต้องคอยเดินตามนโยบายของกองทัพซึ่งมีอำนาจเด็ดขาด ขณะเดียวกันก็พยายามหาหนทางแก้ปัญหาความรุนแรงโดยที่ไม่ให้ความสำคัญกับการปฏิรูปการเมือง การส่งกาลังทหารถึง 60,000 นายไปประจาการอยู่ในพื้นที่ การประกาศใช้กฎหมายพิเศษด้านความมั่นคง และการทุ่มงบประมาณหลายแสนล้านบาทเพื่อแก้ปัญหาภาคใต้นั้นไม่ได้ทำให้จานวนผู้บาดเจ็บและผู้เสียชีวิตจากเหตุการณ์ความไม่สงบลดลงและไม่สามารถขัดขวางการก่อเหตุของขบวนการได้สักเท่าไหร่เลย
ในช่วงสองปีที่ผ่านมา เหตุการณ์ความไม่สงบที่เกิดขึ้นจานวนมากเป็นความรุนแรงในระดับที่เกินกว่าจะรับได้ซึ่งอาจทำให้สังคมลุกขึ้นมากดดันให้รัฐบาลแก้ปัญหาด้วยวิธีการที่มีประสิทธิภาพมากกว่านี้ความรุนแรงที่เกิดขึ้นครั้งแล้วครั้งเล่าได้ยกระดับปัญหาความขัดแย้งในภาคใต้ให้อยู่ในสานึกร่วมกันของคนทั้งประเทศ เหตุการณ์รุนแรงครั้งใหญ่ในปี 2555 เช่น เหตุโจมตีด้วยรถบรรทุกระเบิด (car bomb) ที่จังหวัดยะลาและตัวเมืองหาดใหญ่ จ.สงขลาเมื่อวันที่ 31 มีนาคม และการสังหารนายทหารสี่นายที่อาเภอมายอ จ.ปัตตานี ซึ่งมีการนาภาพจากกล้องวงจรปิดที่บันทึกปฏิบัติการอันเหี้ยมโหดในเวลากลางวันแสกๆ มาเผยแพร่ทางสื่อมวลชนด้วย ภาพเหตุการณ์สะเทือนขวัญนี้ทำให้เกิดคาถามว่าแนวทางการแก้ปัญหาความไม่สงบในภาคใต้ของรัฐบาลนั้นเดินมาถูกทางจริงตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ เมื่อความวุ่นวายทางการเมืองในกรุงเทพฯ คลี่คลายลง เหตุการณ์ความไม่สงบในภาคใต้ก็กลับมาเป็นประเด็นร้อนที่อยู่ในความสนใจของสื่อมวลชน ข้าราชการ และนักการเมืองอีกครั้ง แต่ก็ยังไม่ถึงขั้นที่จะทำให้รัฐบาลมีวิธีคิดใหม่หรือความตั้งใจจริงในการแก้ปัญหาได้
รัฐบาลของนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตรซึ่งเข้ามาบริหารประเทศเมื่อเดือนสิงหาคม 2554 ฝากความหวังในการแก้ปัญหาภาคใต้ไว้ที่ พ.ต.อ.ทวี สอดส่อง ซึ่งเป็นคนใกล้ชิดของทักษิณและได้รับการแต่งตั้งให้เป็นเลขาธิการศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) ซึ่งปัจจุบันนี้มีอำนาจมากขึ้นกว่าเดิม ความมุ่งมั่นในการทำงานและการทุ่มงบประมาณอย่างเต็มที่เพื่อช่วยเหลือประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์ความไม่สงบทำให้ พ.ต.อ.ทวี ได้รับการยอมรับจากคนในพื้นที่ระดับหนึ่ง แต่แล้วเหตุระเบิดเมื่อวันที่ 31 มีนาคมก็เกิดขึ้นในช่วงเวลาไล่เลี่ยกันกับที่มีกระแสข่าวว่าทักษิณได้พูดคุยกับผู้นากลุ่มก่อความไม่สงบที่หลบหนีอยู่นอกประเทศ โดยมีการเชื่อมโยงว่าเหตุระเบิดและการพูดคุยของทักษิณกับผู้ก่อความไม่สงบนั้นเกี่ยวข้องกัน แต่ทักษิณปฏิเสธว่าเขาไม่ได้เจรจากับผู้นาขบวนการ เมื่อความรุนแรงและการกล่าวโทษกันไปมาของฝ่ายต่างๆ เริ่มเข้มข้นขึ้น กระบวนการเจรจาก็ดูเหมือนจะย้อนกลับไปนับหนึ่งใหม่อีกครั้ง เหตุการณ์ความไม่สงบที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องทำให้คณะรัฐมนตรีมีมติตั้งศูนย์ปฏิบัติการแก้ปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ขึ้นเพื่อประสานงานกับ 17 กระทรวงที่เกี่ยวข้อง แต่ศูนย์ปฏิบัติการนี้ก็ไม่ได้ทำให้การทำงานของหน่วยงานต่างๆ เป็นไปตามโครงสร้างการบริหารราชการ ขณะที่ฝ่ายความมั่นคงก็เรียกร้องให้ ศอ.บต.มาอยู่ภายใต้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน ซึ่งเป็นหน่วยงานที่ทหารควบคุมอยู่
แนวทางการแก้ปัญหาความขัดแย้งในภาคใต้ด้วยวิถีทางทางการเมืองนั้นได้รับการพูดถึงมาเป็นเวลานานแล้ว แต่รัฐบาลก็ยังไม่สามารถแก้ปัญหาได้อย่างทั่วถึงและเบ็ดเสร็จ นโยบายการบริหารและพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ปี 2555-2557 ของ สมช.ที่ประกาศใช้เมื่อต้นปี 2555 ได้ยอมรับว่าเงื่อนไขทางการเมืองเป็นสาเหตุหนึ่งของความขัดแย้งและกำหนดให้การกระจายอำนาจและการเจรจาเป็นยุทธศาสตร์ในการแก้ปัญหาอย่างเป็นทางการ แต่ความขัดแย้งในกลุ่มนักการเมืองและข้าราชการประจาน่าจะเป็นอุปสรรคสำคัญในการแปลงนโยบายนี้ไปสู่การปฏิบัติ รัฐบาลควรปรับเปลี่ยนสภาวการณ์ทางทหารในพื้นที่ภาคใต้ ยกเลิกการใช้กฎหมายด้านความมั่นคงที่เข้มงวด และหยุดปกป้องเจ้าหน้าฝ่ายความมั่นคงจากการรับผิด เพื่อลดเงื่อนไขที่จะนาไปสู่การก่อเหตุการณ์ความไม่สงบ นอกจากนี้รัฐบาลยังควรสร้างฉันทามติในสังคมวงกว้างเพื่อสนับสนุนการแก้ปัญหาความขัดแย้งอย่างจริงจังด้วยการกระจายอำนาจทางการเมืองให้ความร่วมมือกับภาคประชาสังคมอย่างเต็มที่ และเดินหน้าความพยายามในการเจรจากับกลุ่มผู้ก่อความไม่สงบ การพูดคุยกับผู้ก่อเหตุ ปรับเปลี่ยนโครงสร้างทางการปกครองในพื้นที่ภาคใต้ ดารงไว้ซึ่งความยุติธรรม และยอมรับอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรมของคนในจังหวัดชายแดนภาคใต้ล้วนเป็นหนทางที่จะนาไปสู่การลดระดับความรุนแรงในพื้นที่
ตราบใดที่รัฐบาลไทยยังสับสนกับแนวทางการแก้ปัญหา ฝ่ายผู้ก่อความไม่สงบก็จะยิ่งเข้มแข็งและมีศักยภาพในการก่อเหตุรุนแรงมากขึ้นเพื่อเรียกร้องความสนใจ เป็นความโชคดีของประเทศไทยที่กลุ่มผู้ก่อความไม่สงบจากัดขอบเขตของการต่อสู้ไว้เพียงแค่ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ แต่สถานการณ์ได้ทวีความรุนแรงขึ้นจนถึงระดับที่เริ่มมีการตั้งคาถามต่อความสามารถของรัฐบาลในการแก้ปัญหานี้ด้วยตนเอง รัฐบาลไทยอาจสูญเสียความสามารถในการควบคุมสถานการณ์หากปราศจากความคิดริเริ่มและปฏิบัติการที่ทันท่วงทีกว่านี้ในการแก้ปัญหาความรุนแรงในจังหวัดชายแดนภาคใต้
ข้อเสนอแนะสำหรับรัฐบาลไทย
1.กำหนดทิศทางการทำงานที่เป็นเอกภาพเพื่อแก้ปัญหาความขัดแย้งโดยยึดนโยบายการบริหารและพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ปี 2555-2557 ของ สมช.เป็นหลัก และดาเนินการดังนี้
(ก) สร้างฉันทามติร่วมกันจากทุกภาคส่วนว่าการแก้ปัญหาความขัดแย้งเป็นวาระแห่งชาติ โดยอาจบันทึกไว้เป็นข้อตกลงระดับประเทศว่าด้วยความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้
(ข) ตั้งกลไกที่เป็นกลางขึ้นโดยขึ้นตรงต่อสานักนายกรัฐมนตรีและประกอบด้วยคณะบุคคลทั้งที่อยู่ในและนอกภาครัฐที่ได้รับการยอมรับจากสังคมเพื่อทาหน้าที่ในการเจรจากับผู้ก่อความไม่สงบ
(ค) พิจารณาเรื่องการกระจายอำนาจทางการเมืองอย่างจริงจังเพื่อนาไปสู่การยกร่างกฎหมายเพื่อรองรับการกระจายอำนาจ ทั้งนี้ต้องเป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่ว่า ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวจะแบ่งแยกมิได้
(ง) ทำงานร่วมกับภาคประชาสังคมที่ส่งเสริมการปกครองในระบบผู้แทนและสนับสนุนการแก้ปัญหาโดยสันติวิธี
2. ยกเลิกการประกาศใช้พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินและกฎอัยการศึกในพื้นที่ที่ยังประกาศใช้อยู่ โดยในระหว่างนี้ให้ใช้พระราชบัญญัติความมั่นคงภายในราชอาณาจักรไปแทนจนกว่าสถานการณ์จะได้รับการแก้ไขให้ดีขึ้น ทั้งนี้ รัฐบาลต้องรับประกันว่ากฎระเบียบต่างๆ ที่บังคับใช้ภายใต้กฎหมายนี้จะไม่เป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชน
3.ดาเนินการเอาผิดกับเจ้าหน้าที่ของรัฐที่กระทำการละเมิดสิทธิมนุษยชนทั้งในกรณีที่เกิดขึ้นแล้วที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต
ข้อเสนอแนะสำหรับขบวนการแบ่งแยกดินแดน
4.พึงตระหนักว่าความรุนแรงที่ยืดเยื้อยาวนานจะทาลายความอยู่ดีกินดีของประชาชนและขัดขวางการพัฒนาในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้
5.เคารพกฎหมายสากลด้านมนุษยธรรมว่าด้วยหน้าที่ของกลุ่มกองกาลังติดอาวุธที่ไม่ใช่รัฐ และปฏิบัติตามกฎการใช้กาลัง (rules of engagement) ขององค์การกู้เอกราชสหปาตานี (พูโล) ซึ่งห้ามการทำร้ายพลเรือน ห้ามขับไล่ประชาชนออกจากพื้นที่ และห้ามกระทำการลงโทษเพื่อแก้แค้นทดแทน
6.พึงตระหนักว่าสิทธิในการปกครองตนเองกับการดารงไว้ซึ่งบูรณภาพแห่งดินแดนและอำนาจอธิปไตยของประเทศไทยสามารถดาเนินควบคู่กันไปได้ ฝ่ายขบวนการฯ ควรเตรียมรับข้อเสนอจากตัวแทนรัฐบาลและภาคประชาสังคมในการเข้าสู่กระบวนการเจรจาเพื่อหาทางแก้ปัญหาความขัดแย้งโดยสันติวิธี
ข้อเสนอแนะสำหรับองค์กรภาคประชาสังคม
7.ลงพื้นที่ทำงานร่วมกับชุมชนอย่างต่อเนื่องเพื่อขยายกลุ่มผู้สนับสนุน พร้อมกับเปิดช่องทางการสื่อสารกับเจ้าหน้าที่ของรัฐและฝ่ายทหาร
8.หลีกเลี่ยงการสนับสนุนวาระทางการเมืองที่สืบทอดกันมาแต่เดิม ผลักดันให้เกิดการปฏิรูปการเมืองและการแก้ปัญหาความขัดแย้งโดยสันติวิธีโดยชี้ให้เห็นถึงข้อกังวลและความต้องการของประชาชนในพื้นที่
กรุงเทพฯ / บรัสเซลล์ 11 ธันวาคม 2555 | 11 December 2012
