ศราวุฒิ อารีย์
ศูนย์มุสลิมศึกษา สถาบันเอเชียศึกษา
ในปี ค.ศ.1968 Datu Udtog Matalam ได้ก่อตั้งขบวนการกู้เอกราชมุสลิมมินดาเนา ( Muslim Mindanao Independence Movement) ขึ้นมา และในช่วงเวลาเดียวกันเยาวชนมุสลิมกลุ่มหนึ่งก็ลุกขึ้นก่อการจลาจล และเริ่มทำการฝึกซ้อมการต่อสู้ในลักษณะกองโจรในรัฐ Sabas [มาเลเซีย] เนื่องจากพวกเขาเชื่อว่าระบบการปกครองที่เป็นอยู่ มิได้ตอบสนองต่อการแก้ไขปัญหา ความไม่พอใจ และความทุกข์ยากของชาวมุสลิมแต่อย่างใด จนกระทั่งปี ค.ศ. 1969 กลุ่มเยาวชนดังกล่าวภายใต้การนำของนูร มิซูรี่ (Nur Misuari) กลายมาเป็นแกนนำของกลุ่มแนวร่วมปลดปล่อยโมโร (Moro National Liberation Front: MNLF) โดยมีหน่วยกองกำลังหลักที่ใช้ชื่อว่า “Bangsa Moro Army”
และในตอนต้นของทศวรรษที่ 1970 นี้เอง ที่ภาคใต้ของฟิลิปปินส์นั้นเต็มไปด้วยการก่อการจลาจล โดยกลุ่มเรียกร้องเอกราชมุสลิมอย่างเปิดเผย และสถานการณ์ยิ่งเลวร้ายลงเมื่อรัฐบาลประกาศใช้กฎอัยการศึกในปี ค.ศ. 1972 พร้อมทั้งเพิ่มกำลังทหารในการต่อสู้กับกลุ่ม MNLF
การก่อความไม่สงบของชาวมุสลิมเหล่านี้ มีเป้าหมายหลักเพื่อแยกดินแดนของชาวมุสลิมโมโร (Bangsa Moro) ให้เป็นมาตุภูมิของมุสลิม ซึ่งพวกเขาเห็นว่าดินแดนแห่งนี้เป็นของชาวมุสลิมมาแต่ดั้งเดิม ซึ่ง (ในขณะนั้น) ประกอบไปด้วย 23 จังหวัดจากหมู่เกาะมินดาเนา ซูลู และทางใต้ของปาลาวัน (Palawan) ถึงแม้รัฐบาลฟิลิปปินส์ภายใต้การนำของประธานาธิบดีมาร์กอส (Marcos) จะพยายามทำการเจรจาหาข้อตกลงกับกลุ่ม MNLF หรือพยายามใช้มาตรการต่างๆ เพื่อแก้ปัญหาที่เกิดขึ้น รวมทั้งการจัดตั้งหน่วยงานเพื่อพัฒนาพื้นที่ภาคใต้ของฟิลิปปินส์ ( Southern Philippines Development ) แต่ก็มิได้ทำให้สถานการณ์ดีขึ้นแต่อย่างใด แม้แต่การเข้ามาแทรกแซงขององค์การการประชุมอิสลาม (Organization of Islamic Conference: OIC) ในนามตัวแทนของกลุ่ม MNLF เพื่อเจรจากับรัฐบาลฟิลิปปินส์ ก็ต้องประสบความล้มเหลวในการหาข้อยุติความขัดแย้งนี้เช่นกัน
ปัจจัยทางด้านเศรษฐกิจก็มีส่วนสำคัญที่ทำให้มุสลิมในมินดาเนาไม่พอใจรัฐบาล เนื่องจากแผนพัฒนาเศรษฐกิจในมินดาเนานั้น อำนวยประโยชน์ให้ผู้ที่ไม่ใช่มุสลิมมากกว่ามุสลิม นอกจากนั้น ทั้งสองฝ่ายยังคอยกล่าวหากันว่า อีกฝ่ายหนึ่งละเมิดข้อตกลงหยุดยิงและขาดความจริงใจ
ในปี ค.ศ. 1976 ความคืบหน้าที่จะนำไปสู่สันติภาพดูเหมือนจะประสบความสำเร็จในระดับหนึ่ง หลังมีการเจรจาหารือกันระหว่างมาร์กอสและประธานาธิบดีมุอัมมัร กอดซาฟีย์ (Gaddafi) แห่งลิเบีย ซึ่งตามมาด้วยการลงนามร่วมกันระหว่างรัฐบาลฟิลิปปินส์และกลุ่ม MNLF ในข้อตกลงทริโปลี (Tripoli Agreement) ณ ประเทศลิเบีย ข้อตกลงนี้ทำขึ้นโดยมีเป้าหมายเพื่อการหยุดยิง และเพื่อเตรียมมอบสิทธิการปกครองตนเองในเขตพื้นที่ภาคใต้ของฟิลิปปินส์ ภายใต้ขอบเขตแห่งอำนาจอธิปไตยและบูรภาพแห่งดินแดนของสาธารณรัฐฟิลิปปินส์ เขตการปกครองตนเองตามข้อตกลงประกอบไปด้วย 13 จังหวัดจากเกาะมินดาเนา ซูลู และปาลาวัน โดยที่ขอบเขตของอำนาจรัฐ (รัฐบาลกลาง) และอำนาจในเขตปกครองของมุสลิม จะถูกจำแนกแยกแยะอย่างชัดเจน สำหรับอำนาจในการนิรโทษกรรมนั้นสามารถอนุมัติได้ภายในเขตปกครองตนเองเท่านั้น ในข้อตกลงยังได้บัญญัติไว้สำหรับการจัดตั้งกองกำลังรักษาความปลอดภัยพิเศษขึ้นด้วย1
การแทรกแซงของประธานาธิบดีกอดซาฟีย์มีส่วนสำคัญอย่างมาก ที่ทำให้กลุ่ม MNLF เปลี่ยนจุดยืนหรือยุทธศาสตร์ของตน จากเดิมที่ต้องการแบ่งแยกดินแดนออกเป็นเอกเทศ มาสู่การยอมรับสถานะภาพในการปกครองตนเอง
อย่างไรก็ตาม ต่อมากลุ่ม MNLF ก็ได้ถอนตัวออกจากการเจรจาที่จะนำเอาข้อตกลงทริโปลีมาปฏิบัติใช้ หลังจากที่ประธานาธิบดีมาร์กอสแสดงเจตนารมณ์ของเขาออกมาอย่างชัดเจนว่า จะจัดให้มีการลงประชามติในเขตที่ถูกเสนอให้มีการปกครองตนเองของชาวมุสลิมในมินดาเนา ซึ่งในที่สุดการลงประชามติก็ได้เกิดขึ้นท่ามกลางการคว่ำบาตรของกลุ่ม MNLF และผู้สนับสนุน ผลปรากฏว่ามีเพียง 4 จังหวัดเท่านั้นที่ลงมติสนับสนุนการปกครองตนเอง หลังจากนั้นประธานาธิบดีมาร์กอสจึงได้ตอบสนองผลลัพธ์ดังกล่าว ด้วยการจัดตั้งเขตปกครองตนเองขึ้น 2 เขต แต่ในความเป็นจริงรัฐบาลของทั้งสองเขตปกครองพิเศษดังกล่าวก็ยังคงขาดอำนาจและเงินทุนในการบริหารพื้นที่
ในช่วงเวลาเดียวกันก็เกิดความขัดแย้งขึ้นภายในกลุ่ม MNLF เอง ซึ่งทำให้มีการแยกตัวออกไปก่อตั้งกลุ่มใหม่ในปี ค.ศ. 1977 โดยที่กลุ่ม Maguindanaon-Iranun ภายใต้การนำของฮาซิม สะลามัต (Hashim Salamat) ได้แยกตัวออกมาก่อตั้งกลุ่มใหม่โดยใช้ชื่อว่า “แนวร่วมปลดปล่อยอิสลามโมโร” (Moro Islamic Liberation Front : MILF) และต่อมากลุ่มมินดาเนาและกลุ่มที่ค่อนข้างมีแนวคิดแบบอนุรักษ์นิยมทางการเมือง นำโดย Dimas Pundato ก็ได้แยกตัวออกมาเป็นกลุ่ม MNLF แนวปฏิรูป (MNLF-Reformist) อย่างไรก็ตาม MNLF ซึ่งนำโดยมิซูรี่จากกลุ่ม Tausug-Samal ก็ยังคงเป็นกลุ่มที่ใหญ่ที่สุด และได้รับการยอมรับจากรัฐบาลและ OIC โดยได้อนุมัติสถานะภาพเป็นผู้สังเกตการณ์ของ OIC2
ในปี ค.ศ. 1986 ภายหลังจากการลงจากตำแหน่งของประธานาธิบดีมาร์กอส หลังถูกปฏิวัติโดยประชาชน หรือเป็นที่รู้จักกันในชื่อ “the People power Revolution of 1986” นางคอราซอน อากีโน (Corazon Aquino) ผู้สืบทอดตำแหน่งประธานาธิบดีคนต่อมา ได้เริ่มการเจรจากับกลุ่ม MNLF ขึ้นอีกครั้งหนึ่ง ด้วยเหตุนี้ มิซูรี่จึงกลับมายังฟิลิปปินส์เพื่อเจรจากับนางอากีโน
อย่างไรก็ตาม หลังการปฏิวัติมวลชน รัฐบาลฟิลิปปินส์ได้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งระบุมาตราพิเศษขึ้นมาสำหรับการจัดตั้งเขตปกครองตนเองของชาวมุสลิมในมินดาเนา (Autonomous Region of Muslim Mindanao: ARMM) และสำหรับเขตปกครองตนเองตามแนวเทือกเขาทางตอนเหนือของลูซอน (Luzon) ที่ซึ่งมีการปะทะกันหนักขึ้นระหว่างรัฐบาลและประชาชนท้องถิ่นในช่วงปีท้ายๆ ของรัฐบาลมาร์กอส
ในการเจรจาสมัยรัฐบาลอากีโนนั้น หลังจากทั้งฝ่ายรัฐบาลและกลุ่ม MNLF ได้ประชุมกันที่นครญิดดะห์ (Jeddah) ประเทศซาอุดีอาระเบีย และมีข้อตกลง Jeddah Accord ในวันที่ 3 มกราคม ค.ศ. 1987 แล้ว กลุ่ม MNLF ได้เสนอข้อเรียกร้องต่อรัฐบาลดังนี้3
1. ให้รัฐบาลยอมให้มีการปกครองตนเอง (Autonomous) ในมินดาเนาทั้งหมด รวมทั้งบาซินลัน ซูลู ตาวี – ตาวี และปาลาวัน
2. เขตแดนดังกล่าวควรเรียกว่า Bangsamoro Autonomous Region ซึ่งรวมเขตแดนมินดาเนา บาลิซัน ซูลู ตาวี – ตาวี และปาลาวัน
3. กองกำลังควรเป็นของ MNLF ร้อยละ 85 เพื่อความมั่นคงปลอดภัยของสมาชิกในกลุ่ม
4. เขตดังกล่าวควรมีอำนาจในการเก็บภาษีและมีตำรวจของตัวเอง
5. ทันทีที่มีการลงนามในข้อตกลงแล้ว กลุ่ม MNLF จะจัดการปกครองภายในจังหวัดเอง รวมทั้งมีอำนาจในการปกครองจังหวัด
6. รัฐบาลฟิลิปปินส์ต้องประกาศให้มินดาเนา ซูลู ตาวี – ตาวี บาลิซัน และปาลาวัน เป็นเขตปกครองตนเองก่อนการประชุมสภาสมัยแรกในเดือนกรกฎาคม ค.ศ. 1987
7. ข้อตกลงจะต้องลงนามกันที่นครญิดดะห์ ประเทศซาอุดีอาระเบีย โดยแบ่งเป็น 3 ชุด ซึ่งเป็นภาษาอังกฤษ ภาษาฝรั่งเศส และภาษาอาหรับ
หลังจากรัฐบาลของอากีโนประชุมหารือกันแล้ว ก็ได้ปฏิเสธข้อเรียกร้องดังกล่าวและมีข้อเสนอต่อกลุ่ม MNLF ดังนี้4
1. เกี่ยวกับเขตปกครองตนเอง ควรจะมีการหยั่งเสียงประชามติว่า ต้องการเป็นเขตปกครองตนเองภายใต้กลุ่ม MNLF หรือไม่ เพราะในมินดาเนาและจังหวัดดังกล่าวข้างต้น มีคริสเตียนและที่มิใช่มุสลิมอาศัยรวมอยู่ด้วย ซึ่งข้อนี้ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญมาตรา 1987 และมาตราที่ 10 ว่าให้มีการหยั่งเสียงประชามติ
2. เกี่ยวกับการจัดตั้งการปกครองจังหวัด (Provincial Government) นั้น ประธานาธิบดีในฐานะหัวหน้าฝ่ายบริหาร ไม่สามารถใช้อำนาจนิติบัญญัติในการจัดตั้งและเปลี่ยนแปลงการปกครองจังหวัดได้
3. ข้อเสนอของกลุ่ม MNLF เกี่ยวกับการโอนอำนาจนั้นเสมือนหนึ่งเป็นการแบ่งแยกดินแดน ซึ่งขัดต่ออำนาจอธิปไตยของประเทศฟิลิปปินส์
4. เกี่ยวกับกระบวนการประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญ ปี ค.ศ.1987 มาตราที่ 10 ได้ระบุการตั้งเขตปกครองตนเองตามวิถีทางประชาธิปไตยแล้ว คือ ให้ประชาชนตัดสินใจอย่างเป็นอิสระจากการหยั่งเสียงประชามติว่าจะยอมรับการแบ่งแยกตนเองหรือไม่
5. เกี่ยวกับการเจรจา แม้จะมี OIC เป็นตัวกลางแล้วก็ตาม แต่การเจรจาสันติภาพกับกลุ่ม MNLF เป็นเรื่องการเมืองภายใน และรัฐบาลจะยึดหลักรัฐธรรมนูญและอธิปไตยของประเทศฟิลิปปินส์เป็นหลัก
ถึงแม้ว่าประธานาธิบดีอากีโนจะมีเจตนาดีอย่างเห็นได้ชัด แต่กระบวนการในการจัดตั้ง ARMM ก็ยังคงมีช่องโหว่อยู่มาก และที่สำคัญกลุ่ม MNLF ก็ไม่ได้มีส่วนร่วมในการเจรจาหารือในครั้งนี้ด้วย ซึ่งเมื่อมีการลงประชามติในปี ค.ศ. 1989 ผลการลงประชามติก็เป็นไปตามการคาดหมาย คือมีเพียง 4 จังหวัด จากทั้งหมด 13 จังหวัด ที่ลงมติว่าต้องการปกครองตนเอง และไม่มีจังหวัดใดเลยจากที่เหลืออีก 9 จังหวัด ที่ลงมติสนับสนุนมติดังกล่าว ดังนั้น ARMM ก็ยังคงไม่ได้รับการสนับสนุนที่เพียงพอ อีกทั้งยังมีอำนาจที่จำกัดและมีเงินทุนค่อนข้างต่ำ พัฒนาการดังกล่าวจึงไม่ค่อยมีผลมากนักต่อการยุติปัญหาความขัดแย้งที่ดำเนินมายาวนาน
เชิงอรรถ
1Pakistan Times, Islamabad, 13 May 1979.
2ดู Abhoud Syed M. Lingga, Muslim Minority in the Philippines , Al-Jazeerah, June 5, 2004 Available at www.aljazeerah.info/Opinion%20editorials/2004%20opinions/June/50/... Last visited July 12 , 2005.
3Joint Statement issued by the Republic of Philippines, Corazon C. Aquino and MNLF Chairman Nur Misuari, ระหว่างการประชุมที่ Jolo, Sulu (Sebtember 5, 1986) อ้างไว้ใน สีดา สอนสี , “ฟิลิปปินส์” ใน ดลยา เทียนทอง, นโยบายการแก้ไขปัญหาชนกลุ่มน้อยมุสลิมของประเทศ ฟิลิปปินส์ จีน และอินเดีย (รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ สำนักงานคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ, 2551) หน้า 27-28
4Philippine Government Panel, Aide Memories on the Mindanao Peace Talks, Manila, May 1987, pp.49-70 อ้างไว้ใน สีดา สอนสี, อ้างแล้ว, หน้า 27-28
บทความชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของโครงการมุสลิมอุษาคเนย์ศึกษา (Muslim of Southeast Asia Monitoring Project) ศูนย์มุสลิมศึกษา สถาบันเอเชียศึกษา เผยแพร่ครั้งแรกที่เว็บไซต์ศูนย์โลกสัมพันธ์ไทย (www.thaiworld.org)
โปรดติดตามอ่าน
